房屋征收与补偿中哪些属于行政诉讼的受案范围


《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施以来,如何通过行政诉讼途径更有效地救济和保障被征收人的合法权益,成为法院处理国有土地上房屋征收与补偿行政案件的重点,征收案件诉权保护涉及多方面的问题,但其核心在于受案范围的确定,本文主要就这个问题进行分析,以期对司法实践有所裨益。
一、属于行政诉讼受案范围的行政行为
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条和第二十六条明确规定征收决定、补偿决定属于行政诉讼的受案范围,除此之外,笔者认为,司法实践中还应把以下几种行政行为纳入到行政审判中:
1、对未登记建筑的认定行为
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。”可以看出,这种对未登记建筑的认定行为是一种具体行政行为,它直接关系到未登记建筑能否获得补偿,也直接关系被征收人的相应权益,应纳入行政审判的范围。
2、行政机关违法采取措施的强制搬迁和强制拆除房屋的行政事实行为
根据相关的司法解释,行政诉讼的受案范围包括行政事实行为,所以,在房屋征收中行政机关采取《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条所列举的违法情形侵犯被征收人人身权和财产权,被征收人提出行政诉讼的,人民法院应当予以受理。如果被征收人在提出行政诉讼的同时一并提出赔偿请求的,人民法院应该分别立案,根据具体情况可以合并审理,也可以单独审理。被征收人直接就违法行政事实行为提起行政赔偿诉讼的,人民法院也应当受理,并根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定,在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。
3、房屋征收补偿中的行政不作为行为
在房屋征收过程中,为了避免征收补偿过程中的暗箱操作,《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋征收过程中各类政府信息的公开做了明确规定,如公布征收方案,调查登记结果等。行政机关未依法履行信息公开职责的,则侵犯了被征收人的知情权,如被征收人提起履行职责之诉,应属于行政诉讼的受案范围。
4、行政补助和行政奖励
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第二款规定:“市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。”可以看出,补助和奖励行为是直接涉及到被征收人权益增损的具体行政行为,对此不服的,被征收人应有权提起行政诉讼。此外,从行政行为的法律性质上讲,此处的补助和奖励分别属于行政给付与行政奖励。最高法院《关于规范行政案件案由的通知》已明确将行政奖励和行政给付列为行政案件的案由。
二、受案范围的排除
1、行政决定的前置行为,征收决定作出前,行政机关须做出一系列的行为,这主要包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定的各类规划和计划等,司法实践中对这种前置行为是否属于行政诉讼的受案范围有较大争议,一种观点认为,这种前置行为直接影响到被征收人的房屋所有权和相应的土地使用权,应属于行政诉讼的受案范围,另一种观点认为,这种前置行为对被征收人的权利义务并不产生实际影响,不具有可诉性,笔者倾向于第二种观点,因为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定的各类规划,更多地表现出行政管理的专业性,法院对这些问题的把握并不比行政机关更有优势,且这些行为多是经过众多政策考量、公众参与与并有技术标准和规范验证和支撑的,①故法院不宜从行政行为合法性的角度对其进行全面审查;《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第二款规定的市、县级国民经济和社会发展年度规划,这种规划是要经过市、县级人民代表大会审查和批准的,从而使其有了权力机关的意志,故法院也不宜对其审查。
2、行政程序尚未终结的不成熟行政行为,房屋征收补偿行政管理过程存在一系列相互关联、彼此承接的行政行为。有些行政行为尚在行政程序运作之中,未对于被征收人的合法权益产生实际影响,司法权介入的时机还不成熟,这主要包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定的调查登记行为,调查登记一般在房屋征收决定前进行,是对征收房屋进行评估,进而确定补偿金额的前提和基础。调查登记并非独立的,最终对被征收人合法权益会产生实际影响的行为,属于不成熟的行政行为。②对于调查登记结果不服的,可以通过复核、鉴定程序予以解决;同时也可以再补偿决定的案件中,将其作为事实问题一并审查。
3、征收决定公告和补偿公告。有观点认为,公告具备具体行政行为的要求,对被征收人产生直接的权利义务,且不具备反复适用性,实践中可能出现违法的情况,应提供行政诉讼的救济途径。③笔者认为,公告行为更多地表现为一种送达方式,并未对被征收人设定新的权利义务,不会对被征收人产生实际影响,应不属于行政诉讼的受案范围。况且,对这些行为进行司法审查无实质意义,浪费司法资源。至于公告可能产生的违法问题,完全可以通过征收决定、补偿决定的司法审查达到救济权利、监督行政的目的。